РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ КАК ИСКУССТВО ДИПЛОМАТИИ

В 2020 году «Группа двадцати» стояла за учреждением инициативы, получившей название Debt Service Suspension Initiative (DSSI) или «Инициатива по приостановке обслуживания долга», суть которой — перенос на более поздние сроки платежей в счет погашения и обслуживания задолженности большой группы развивающихся стран. Ее появление — реакция на шоки, вызванные пандемией и требовавшие срочной мобилизации финансовых средств для борьбы с ее последствиями.

Ключевые параметры DSSI были согласованы членами «двадцатки» в рекордно сжатые сроки (в пределах шести месяцев) и состояли в следующем.

Сумма платежей, срочных к погашению (основной долг и проценты) в период с мая 2020 до конца декабря 2021 года, консолидируется и подлежит выплате 10 ровными платежами с начала 2023 по конец 2027 года. При этом 2022 год был объявлен «льготным периодом», когда страна-дебитор не погашает основную сумму долга. Дополнительная льгота — отказ кредиторов от начисления и взимания штрафных процентов, как это обычно предусмотрено в кредитных соглашениях при нарушении графика платежей по долгу.

Что касается встречных обязательств государств-дебиторов, то в DSSI они оказались беспрецедентно минимальными.
Во-первых, участник Инициативы принимал обязательство направить сэкономленные на внешних платежах средства для финансирования социальных расходов — прежде всего в сфере здравоохранения.
Во-вторых, бенефициар DSSI добровольно отказывался привлекать коммерческие (нельготные) кредиты на период ее действия.

Выгодоприобретателями Инициативы стали 48 стран, получивших отсрочку на общую сумму около 13 млрд долларов США и использовавших «сэкономленные на кредиторах» средства для финансирования, в первую очередь, мероприятий по борьбе с последствиями пандемии. Успешная коллаборация членов «двадцатки» и Парижского клуба по DSSI предопределила последовавшие затем новые успехи МФД.

«Общие условия» (Common Framework или CF) тоже являются совместным «продуктом» Парижского клуба и «Группы двадцати». После интенсивного взаимодействия их участников, обеспечившего согласование итогового документа, CF были индоссированы лидерами «двадцатки» 13 ноября 2020 года. С этого момента заложенные в «Общих условиях» принципы и подходы к реструктуризации долга 73 развивающихся стран, на которые распространяется СF (т.н. eligible countries), предполагают осознанное их использование стейкхолдерами для облегчения долгового бремени наименее развитых, по классификации МБРР, государств. Правда, если внимательно присмотреться к CF, то станет очевидным, что они — заметная «калька» с тех принципов (по подсчетам автора, их количество достигает одиннадцати), на основе которых вот уже несколько десятилетий Парижский клуб организует процесс многосторонних переговоров по реструктуризации суверенного долга.

В числе упомянутых принципов, теперь ставших неотъемлемой частью и «Общих условий», — наличие согласованной с МВФ экономической программы, в которой обосновывается необходимость удовлетворения просьбы дебитора о проведении реструктуризации, а также фиксируется перечень мероприятий, планируемых к реализации для восстановления его долговой устойчивости. Обязательной является фиксация «даты отсечения», которая необходима для того, чтобы вывести из-под реструктуризации задолженность по новым кредитам, средства которых используются для фондирования социальных расходов и/или оплаты критического импорта. Важнейшая предпосылка удовлетворения просьбы дебитора — принятие им обязательства обеспечить сопоставимость условий урегулирования долга перед различными категориями кредиторов (перед коммерческими банками, держателями облигаций облигационных займов и пр.), то есть следовать принципу Comparability of Treatment (CoT).

Кроме того, с должником достигается взаимопонимание о том, что в процессе реструктуризации будет сохранен привилегированный статус долговых требований МБР, то есть данные активы не станут предметом урегулирования.

Однако с точки зрения многосторонней финансовой дипломатии, достигнутая на стыке 2023–2024 годов договоренность об учреждении Global Sovereign Debt Roundtable (GSDR или «круглый стол») стала, похоже, даже более знаковой, чем внедрение CF. Это объясняется несколькими причинами.

Начать следует с того, что совершенно уникальным является состав его участников. В их числе – Франция, как председатель Парижского клуба, а также Китай, Япония, Саудовская Аравия, Великобритания и США (все члены «двадцатки»). От развивающихся стран в члены «круглого стола» попали Замбия, Гана, Шри-Ланка, Суринам, Эквадор, Эфиопия. Выбор, очевидно, был сделан в пользу суверенов, недавно завершивших процесс или находящихся в процессе реструктуризации задолженности, то есть имеющих определенный опыт взаимодействия и с кредиторами, и с МВФ. Представители частного сектора и их объединения — американский управляющий финансовыми активами Blackrock и британский банк Standard Chartered, а также Institute of International Finance и International Capital Market Association. Постоянными сопредседателями упомянутого «клуба по интересам» являются МВФ, МБРР и текущий председатель «Группы двадцати». В 2024 году сопредседателем была Бразилия, в 2025-м – ЮАР, в 2026-м будет США — видимо в двойном качестве: и как председатель «Группы двадцати», и как сопредседатель «круглого стола». Кто и на основе каких критериев сформировал именно такой состав «круглого стола» — не раскрывается.

Весьма нестандартной оказалась и организация работы GSDR.

Во-первых, это касается проведения регулярных (!) встреч на уровне заместителей министров финансов стран-членов (они получили титул «принципалы»). Но кто и на каком уровне представляет частный сектор — остается «за кадром».

Во-вторых, заседанию «принципалов» обязательно предшествует проведение семинаров (workshops), посвященных обсуждению вопросов, которые впоследствии выносятся на уровень заместителей министров.

Таким образом, в отличие от множества международных «долговых» форумов, как правило, один раз в год проводимых по линии МВФ, МБРР, ОЭСР и ООН, «круглый стол» превращен в постоянно действующую платформу — и в этом состоит его иное качество. Основная задача GSDR — служить переговорной площадкой для координации усилий всех стейкхолдеров по оптимизации процесса урегулирования суверенного долга на основе укрепления взаимопонимания и доверия. При этом, однако, предметные переговоры и выход на итоговые договоренности являются исключительной прерогативой комитетов кредиторов и не относятся к «зоне ответственности» членов «круглого стола», что очень важно и с практической, и с политической точек зрения.

За относительно короткий период функционирования участники GSDR добились весьма впечатляющих результатов. Прежде всего увидели свет «рекомендации» странам-дебиторам относительно порядка (этапов, шагов) действий в том случае, если они пришли к выводу о желательности и неизбежности реструктуризации долга.

В предложенном алгоритме «нулевой шаг» — принятие властями государства-должника соответствующего политического решения; обращение к МВФ за подготовкой экономической программы; достижение предварительных договоренностей о ее параметрах на уровне аппарата фонда (staff level agreement); привлечение финансовых и юридических консультантов; идентификация «даты отсечения».

Следующий шаг — получение от официальных кредиторов финансовых гарантий в отношении их участия в реструктуризации; утверждение Советом директоров МВФ экономической программы; формирование комитета кредиторов и выбор двух (иногда трех) сопредседателей; по возможности, подключение к процессу облегчения долгового бремени МБР.

Наконец, третий этап — финализация условий реструктуризации долга перед официальными кредиторами и запуск переговорного процесса с их частными «коллегами». В принципе такая этапность хорошо известна из практики Парижского клуба. Тем не менее, с подачи МВФ, который и инициировал учреждение GSDR, соответствующий документ (A Playbook for Country Authorities) индоссирован «Группой двадцати», то есть теперь является официальным документом-ориентиром для стран-дебиторов, изучающих целесообразность реструктуризации накопленного долга.

Другой «продукт», подготовленный под эгидой «круглого стола», претендует на то, чтобы стать неким «кодексом» в сфере международной практики реструктуризации задолженности. Это — так называемое «Краткое руководство в отношении общего понимания технических вопросов» или Compendium of GSDR Common Understanding of Technical Issues. Документ содержит 17 статей, в которых изложены ключевые понятия, используемые в рассматриваемой области. Они же определяют те направления, на которых сосредоточена работа GSDR и которые частично «присутствуют», например, в CF. Положения всех статей являются предметом обсуждения не только участниками «круглого стола» в ходе пленарных заседаний «принципалов» и семинаров экспертов, но и во время сессий Парижского клуба и встреч «двадцатки».

Новый замысел МВФ, предполагающий использование потенциала «круглого стола», призван помочь найти решение тех проблем в рассматриваемой области, которые, в принципе, очевидны (например, сложности договориться об условиях реструктуризации долга, имеющего обеспечение в виде залога такого имущества, как железная дорога или морской порт), но которые оказались ему «не по зубам» из-за отсутствия понимания и поддержки со стороны других стейкхолдеров процесса реструктуризации. Время покажет, насколько эффективным может быть GSDR в том оригинальном составе, который был ранее сформирован.

Еще одна особенность и интрига текущего момента развития МФД определяется тем, что проблематика совершенствования процесса реструктуризации объявлена одним из приоритетов американского председательства на финансовом треке работы «Группы двадцати» в 2026 году. Таким образом, к выработке решений в рассматриваемой области подключается, причем в качестве лидера, юрисдикция, обладающая самым мощным в мире финансов долговым рынком и одним из крупнейших в мире государственным долгом (почти 40 трлн долл. США).

В центре американского замысла — желание выйти на такие многосторонние договоренности, которые могли бы ускорить процесс реструктуризации. Основным способом достижения этой цели призваны стать разработка и утверждение «двадцаткой» текста типового многостороннего (!) меморандума о взаимопонимании для процесса CF. В данной проформе будут содержаться целевые ориентиры в отношении базовых финансовых параметров (например, период реструктуризации) и юридических условий итогового межправительственного соглашения, которое в конечном итоге подписывается дебитором с каждым кредитором на индивидуальной основе. Представление о том, на какие условия могут рассчитывать дебитор и его кредиторы, действительно способно ускорить переговорный процесс и позволить сократить сроки выхода на итоговые двусторонние (!) договоренности.

Как член «двадцатки» и Парижского клуба, а также МВФ и МБРР, Россия, безусловно, заинтересована в том, чтобы долговая повестка председательства США в «Группе двадцати» была успешно выполнена. Очевидно, это могло бы стать хорошим заделом для дальнейшего укрепления роли многосторонней финансовой дипломатии в глобальном экономическом управлении, переживающем, как известно, не самые лучшие времена.