Екатерина Майорова, директор Департамента торговых переговоров Министерства экономического развития Российской Федерации
Обновление архитектуры международных торговых отношений: настоящее и будущее
Сегодня США заменили базовые универсальные правила ВТО, ранее обеспечивающие предсказуемость для всех участников мировой торговли, страновыми пошлинами и двусторонними торговыми «сделками».
Многосторонняя торговая система переживает сейчас, наверное, один из самых сильных шоков за всю историю своего существования. Однако шок случился не внезапно и стал своего рода кульминацией кризисных явлений, которые развивались не один год. Предпосылки нарастающего недовольства сложившейся моделью глобализации начали формироваться, по сути, вскоре после создания Всемирной торговой организации (ВТО) в 1995 году.
К середине 2020-х годов сложилась парадоксальная ситуация: и развитые, и развивающиеся страны оказались разочарованы (хотя и по разным причинам) существующей многосторонней торговой системой. Богатый Север возмущен «несправедливой конкуренцией» на фоне утраты рабочих мест и промышленного могущества, а бедный Юг – несбывшимися обещаниями помощи развитию и значительным неравенством условий торговли. Обе группы государств ощущают, что нынешние правила мировой торговли работают недостаточно справедливо.
Для Вашингтона это ощущение несправедливости подошло к критической отметке. Нужно отметить, что претензии США к многосторонней торговой системе не новы, однако ранее ставка делалась на урегулирование накопившихся проблем в рамках механизмов ВТО. Администрация Д. Трампа приняла решение взять дело «в свои руки» на основе односторонних действий и двусторонних инструментов. В итоге в отношении 13% мировой торговли (а именно такая доля приходится на США) перестали работать базовые универсальные правила ВТО – «связанный» тариф и недискриминация. Эти правила действовали в мире в течение почти 80 лет – с 1948 по начало 2025 года: сначала в рамках системы Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), затем в рамках ВТО. Они обеспечивали стабильность и предсказуемость для всех участников мировой торговли. Теперь США заменили их страновыми пошлинами и двусторонними торговыми «сделками», заключаемыми по принципу «разделяй и властвуй». Оба инструмента используются как рычаг для ребалансировки двусторонних торгово-экономических отношений Вашингтона со своими торговыми партнерами, а зачастую и для получения неторговых уступок.
Оставшиеся 87% мировой торговли формально продолжают осуществляться в рамках многосторонних правил. Однако возникает все больше вопросов относительно того, насколько добросовестно и последовательно эти нормы соблюдаются на практике.
Китай сегодня выступает главным апологетом многосторонней торговой системы. Это неудивительно, учитывая, что впечатляющих экономических результатов ему удалось достичь во многом именно благодаря ее основным правилам. Впрочем, некоторые злые языки говорят, что не столько благодаря правилам, сколько благодаря «серым зонам» или откровенным пробелам в этих правилах. Именно они позволили Китаю использовать «нерыночные» практики поддержки своей экономики – масштабные субсидии, скрытые преимущества, предоставляемые государственным предприятиям, нарушение прав на интеллектуальную собственность и неправомерное использование чужих технологий и др.
Европейский союз, который традиционно позиционировал себя (и продолжает пытаться это делать) как главный защитник многосторонней торговой системы и либерального экономического миропорядка, на фоне технологического отставания в ряде ключевых отраслей как от США, так и от Китая постепенно отходит от приверженности принципам многосторонности, либерализации торговли и открытости рынков. Обновленная торгово-политическая стратегия ЕС, опубликованная в 2021 году, провозгласила в качестве основной парадигмы «стратегическую автономию» (то есть нацеленность на повышение способности самостоятельно добиваться обеспечения своих внешнеэкономических интересов и реализации прав). Пытаясь добиться такой автономии, ЕС все чаще закрывает глаза на правила ВТО. Яркие примеры – Европейский зеленый курс и его важнейший элемент ПКУМ (пограничный корректирующий углеродный механизм). Эти меры предусматривают установление Брюсселем собственных стандартов и правил торговли для продвижения имеющихся у ЕС технологий под ширмой борьбы с изменением климата.
К середине 2020-х годов сложилась парадоксальная ситуация: и развитые, и развивающиеся страны оказались разочарованы (хотя и по разным причинам) существующей многосторонней торговой системой. Богатый Север возмущен «несправедливой конкуренцией» на фоне утраты рабочих мест и промышленного могущества, а бедный Юг – несбывшимися обещаниями помощи развитию и значительным неравенством условий торговли. Обе группы государств ощущают, что нынешние правила мировой торговли работают недостаточно справедливо.
Для Вашингтона это ощущение несправедливости подошло к критической отметке. Нужно отметить, что претензии США к многосторонней торговой системе не новы, однако ранее ставка делалась на урегулирование накопившихся проблем в рамках механизмов ВТО. Администрация Д. Трампа приняла решение взять дело «в свои руки» на основе односторонних действий и двусторонних инструментов. В итоге в отношении 13% мировой торговли (а именно такая доля приходится на США) перестали работать базовые универсальные правила ВТО – «связанный» тариф и недискриминация. Эти правила действовали в мире в течение почти 80 лет – с 1948 по начало 2025 года: сначала в рамках системы Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), затем в рамках ВТО. Они обеспечивали стабильность и предсказуемость для всех участников мировой торговли. Теперь США заменили их страновыми пошлинами и двусторонними торговыми «сделками», заключаемыми по принципу «разделяй и властвуй». Оба инструмента используются как рычаг для ребалансировки двусторонних торгово-экономических отношений Вашингтона со своими торговыми партнерами, а зачастую и для получения неторговых уступок.
Оставшиеся 87% мировой торговли формально продолжают осуществляться в рамках многосторонних правил. Однако возникает все больше вопросов относительно того, насколько добросовестно и последовательно эти нормы соблюдаются на практике.
Китай сегодня выступает главным апологетом многосторонней торговой системы. Это неудивительно, учитывая, что впечатляющих экономических результатов ему удалось достичь во многом именно благодаря ее основным правилам. Впрочем, некоторые злые языки говорят, что не столько благодаря правилам, сколько благодаря «серым зонам» или откровенным пробелам в этих правилах. Именно они позволили Китаю использовать «нерыночные» практики поддержки своей экономики – масштабные субсидии, скрытые преимущества, предоставляемые государственным предприятиям, нарушение прав на интеллектуальную собственность и неправомерное использование чужих технологий и др.
Европейский союз, который традиционно позиционировал себя (и продолжает пытаться это делать) как главный защитник многосторонней торговой системы и либерального экономического миропорядка, на фоне технологического отставания в ряде ключевых отраслей как от США, так и от Китая постепенно отходит от приверженности принципам многосторонности, либерализации торговли и открытости рынков. Обновленная торгово-политическая стратегия ЕС, опубликованная в 2021 году, провозгласила в качестве основной парадигмы «стратегическую автономию» (то есть нацеленность на повышение способности самостоятельно добиваться обеспечения своих внешнеэкономических интересов и реализации прав). Пытаясь добиться такой автономии, ЕС все чаще закрывает глаза на правила ВТО. Яркие примеры – Европейский зеленый курс и его важнейший элемент ПКУМ (пограничный корректирующий углеродный механизм). Эти меры предусматривают установление Брюсселем собственных стандартов и правил торговли для продвижения имеющихся у ЕС технологий под ширмой борьбы с изменением климата.
Парадоксально, что Брюссель стремится закрепить в своем законодательстве ту практику, с которой еще совсем недавно сам боролся на площадке ВТО. Например, в рамках разрабатываемого Закона о промышленном акселераторе он намеревается обязать Пекин передавать компаниям ЕС технологии и ноу-хау в качестве условия осуществления китайских инвестиций в определенные сектора экономики Евросоюза, тогда как в 2018 году Евросоюз инициировал в ВТО спор в отношении требований КНР по передаче технологий в качестве условий доступа на китайский рынок.
Одновременно ЕС пытается удержать на плаву торговые отношения с США, несмотря на весьма энергичные шаги Д. Трампа по сокращению возможностей доступа европейских экспортеров на американский рынок. В июле прошлого года руководство Еврокомиссии согласовало с Вашингтоном условия двусторонней сделки, фактически представляющей собой набор односторонних уступок со стороны ЕС. Базовый уровень импортных пошлин на товары из ЕС составит 15%, в то время как американские товары будут поставляться в ЕС беспошлинно. Кроме того, Евросоюз должен будет закупить в США энергетические товары на сумму не менее 750 млрд долларов в течение трех лет, нарастить импорт военной продукции, инвестировать 600 млрд долларов в американскую экономику и работать над снятием нетарифных барьеров для доступа товаров из США на рынок ЕС.
Евросоюз не в состоянии на равных конкурировать ни с США, ни с Китаем: конкурентных преимуществ и ресурсов, а также возможностей эффективно управлять ими у Брюсселя существенно меньше. Поэтому ЕС выбирает тактику лавирования: не вступая в открытое торгово-экономическое противостояние с Китаем, он последовательно ограничивает доступ китайских компаний на свой рынок. Что касается действий по удовлетворению интересов заокеанского партнера, то они вызваны не только экономическими, но и политическими соображениями, в том числе продиктованными страхом перед мифической «российской угрозой». Если же рассматривать чисто экономические аспекты шагов Брюсселя, включая его потворство напористым действиям американцев по пересмотру параметров многосторонней торговой системы, то они явно идут во вред интересам европейского бизнеса.
Общей тенденцией современного торгового регулирования, во многом инициированной США, становится все более активное обращение к концепции национальной безопасности и ее расширительное применение. Статья XXI ГАТТ, позволяющая отходить от правил ВТО для защиты национальной безопасности и некогда считавшаяся «спящей», становится популярным оправданием для односторонних протекционистских мер, размывающих саму идею общих правил. Механизм экспортного контроля перестает быть точечным инструментом, направленным на обеспечение национальной безопасности: теперь это инструмент торговой политики, используемый для обеспечения экономического роста, технологического лидерства и геополитического влияния. Пошлины, которые вводятся якобы в интересах национальной безопасности в соответствии с разделом 232 Закона США «О расширении торговли» от 1962 года (еще один популярный инструмент в руках администрации Д. Трампа), на самом деле выглядят как элемент промышленной политики и используются для реиндустриализации ключевых секторов американской экономики — от металлургии и автомобилестроения до фармацевтической отрасли и производства микрочипов. Санкции же открыто используются в качестве средства принуждения к смене политического курса зарубежных стран.
Готовность использовать инструменты торговой политики для достижения геополитических целей демонстрирует и Китай. Новая редакция Закона КНР «О внешней торговле» от 27 декабря 2025 года дает китайскому правительству возможность применять торговые ограничения в случае угрозы суверенитету, безопасности и интересам развития Китая, принятия дискриминационных мер в отношении лиц и организаций КНР. Один из экономических рычагов Китая — доминирующее положение в производстве минералов, необходимых для развития высокотехнологичных отраслей промышленности (в том числе ВПК). В ответ на пошлины Д. Трампа Пекин ввел масштабные ограничения на экспорт редкоземельных металлов, критически важных для производства полупроводников, автомобилей и продукции ВПК. Эти ограничения впоследствии были отменены в обмен на сохранение текущих ставок пошлин в торговле с США и временное торговое перемирие. Однако Пекин ясно дал понять, что у него есть действенные механизмы для давления на Вашингтон.
Противоречия между участниками многосторонней системы, безусловно, не ограничиваются «тройкой» США – Китай – Евросоюз. Расстановка сил в глобальной торговой политике сейчас совершенно иная, нежели во времена становления ГАТТ и даже в годы проведения Уругвайского раунда, итогом которого стало создание ВТО. Сообщество развивающихся государств – это уже не «пассивное большинство», готовое соглашаться с подходами ведущих западных стран по выстраиванию выгодных им правил торговли в обмен на точечные льготы и преференции. Крупные формирующиеся экономики активно вовлечены в международную конкуренцию и успешно используют правила ВТО для реализации национальных приоритетов промышленной и сельскохозяйственной политики. Остальные развивающиеся государства все меньше устраивает статус ресурсной базы или дешевых производственных зон.
Для усиления собственного «голоса» на многосторонних площадках они опираются на более или менее сплоченные коалиции. Эти государства нацелены на формирование такой системы, которая обеспечит им полноправное участие в глобальных цепочках добавленной стоимости, ведущее к устойчивому экономическому, социальному и технологическому росту. Однако при этом они не готовы поступиться теми льготами и преференциями, которые им предоставляет действующая система правил ВТО. В особенности это характерно для государств Африки (за присутствие на рынках которых ведется ожесточенная борьба, в первую очередь между европейским, американским и китайским бизнесом). Причем для многих из них Китай все больше воспринимается как источник долгосрочных экономических угроз. В этой ситуации оптимальной стратегией для таких развивающихся стран может стать сохранение экономической многовекторности. И прежде всего для этих государств – а их большинство – критично сохранить и модернизировать многосторонние правила торговли.
Одновременно ЕС пытается удержать на плаву торговые отношения с США, несмотря на весьма энергичные шаги Д. Трампа по сокращению возможностей доступа европейских экспортеров на американский рынок. В июле прошлого года руководство Еврокомиссии согласовало с Вашингтоном условия двусторонней сделки, фактически представляющей собой набор односторонних уступок со стороны ЕС. Базовый уровень импортных пошлин на товары из ЕС составит 15%, в то время как американские товары будут поставляться в ЕС беспошлинно. Кроме того, Евросоюз должен будет закупить в США энергетические товары на сумму не менее 750 млрд долларов в течение трех лет, нарастить импорт военной продукции, инвестировать 600 млрд долларов в американскую экономику и работать над снятием нетарифных барьеров для доступа товаров из США на рынок ЕС.
Евросоюз не в состоянии на равных конкурировать ни с США, ни с Китаем: конкурентных преимуществ и ресурсов, а также возможностей эффективно управлять ими у Брюсселя существенно меньше. Поэтому ЕС выбирает тактику лавирования: не вступая в открытое торгово-экономическое противостояние с Китаем, он последовательно ограничивает доступ китайских компаний на свой рынок. Что касается действий по удовлетворению интересов заокеанского партнера, то они вызваны не только экономическими, но и политическими соображениями, в том числе продиктованными страхом перед мифической «российской угрозой». Если же рассматривать чисто экономические аспекты шагов Брюсселя, включая его потворство напористым действиям американцев по пересмотру параметров многосторонней торговой системы, то они явно идут во вред интересам европейского бизнеса.
Общей тенденцией современного торгового регулирования, во многом инициированной США, становится все более активное обращение к концепции национальной безопасности и ее расширительное применение. Статья XXI ГАТТ, позволяющая отходить от правил ВТО для защиты национальной безопасности и некогда считавшаяся «спящей», становится популярным оправданием для односторонних протекционистских мер, размывающих саму идею общих правил. Механизм экспортного контроля перестает быть точечным инструментом, направленным на обеспечение национальной безопасности: теперь это инструмент торговой политики, используемый для обеспечения экономического роста, технологического лидерства и геополитического влияния. Пошлины, которые вводятся якобы в интересах национальной безопасности в соответствии с разделом 232 Закона США «О расширении торговли» от 1962 года (еще один популярный инструмент в руках администрации Д. Трампа), на самом деле выглядят как элемент промышленной политики и используются для реиндустриализации ключевых секторов американской экономики — от металлургии и автомобилестроения до фармацевтической отрасли и производства микрочипов. Санкции же открыто используются в качестве средства принуждения к смене политического курса зарубежных стран.
Готовность использовать инструменты торговой политики для достижения геополитических целей демонстрирует и Китай. Новая редакция Закона КНР «О внешней торговле» от 27 декабря 2025 года дает китайскому правительству возможность применять торговые ограничения в случае угрозы суверенитету, безопасности и интересам развития Китая, принятия дискриминационных мер в отношении лиц и организаций КНР. Один из экономических рычагов Китая — доминирующее положение в производстве минералов, необходимых для развития высокотехнологичных отраслей промышленности (в том числе ВПК). В ответ на пошлины Д. Трампа Пекин ввел масштабные ограничения на экспорт редкоземельных металлов, критически важных для производства полупроводников, автомобилей и продукции ВПК. Эти ограничения впоследствии были отменены в обмен на сохранение текущих ставок пошлин в торговле с США и временное торговое перемирие. Однако Пекин ясно дал понять, что у него есть действенные механизмы для давления на Вашингтон.
Противоречия между участниками многосторонней системы, безусловно, не ограничиваются «тройкой» США – Китай – Евросоюз. Расстановка сил в глобальной торговой политике сейчас совершенно иная, нежели во времена становления ГАТТ и даже в годы проведения Уругвайского раунда, итогом которого стало создание ВТО. Сообщество развивающихся государств – это уже не «пассивное большинство», готовое соглашаться с подходами ведущих западных стран по выстраиванию выгодных им правил торговли в обмен на точечные льготы и преференции. Крупные формирующиеся экономики активно вовлечены в международную конкуренцию и успешно используют правила ВТО для реализации национальных приоритетов промышленной и сельскохозяйственной политики. Остальные развивающиеся государства все меньше устраивает статус ресурсной базы или дешевых производственных зон.
Для усиления собственного «голоса» на многосторонних площадках они опираются на более или менее сплоченные коалиции. Эти государства нацелены на формирование такой системы, которая обеспечит им полноправное участие в глобальных цепочках добавленной стоимости, ведущее к устойчивому экономическому, социальному и технологическому росту. Однако при этом они не готовы поступиться теми льготами и преференциями, которые им предоставляет действующая система правил ВТО. В особенности это характерно для государств Африки (за присутствие на рынках которых ведется ожесточенная борьба, в первую очередь между европейским, американским и китайским бизнесом). Причем для многих из них Китай все больше воспринимается как источник долгосрочных экономических угроз. В этой ситуации оптимальной стратегией для таких развивающихся стран может стать сохранение экономической многовекторности. И прежде всего для этих государств – а их большинство – критично сохранить и модернизировать многосторонние правила торговли.
В отсутствие таких правил и многосторонней площадки, обеспечивающей контроль за их применением и предоставляющей возможность для переговоров по их улучшению, шансы реализовать свои интересы с учетом ограниченного экономического и переговорного ресурса невелики.
Вопрос в том, насколько оперативно и эффективно сама ВТО сможет адаптироваться и устранить заложенные еще в Уругвайском раунде несовершенства и справиться с ключевыми современными вызовами времени – изменением баланса сил в мировой торговле и повышением роли геополитического фактора в торговой политике.
Кто знает, возможно, тарифная политика Трампа станет триггером. Вашингтон уже использовал односторонние тарифы в качестве переговорного рычага. В 1971 году Р. Никсон ввел 10-процентную пошлину на весь импорт в США для того, чтобы получить односторонние преимущества от своих основных торговых партнеров – ЕЭС, Канады и Японии. В конечном счете это подтолкнуло американских партнеров к одному из значимых раундов многосторонних торговых переговоров – Токийскому. Этот раунд завершился в 1979 году распространением согласованных правил мировой торговли на нетарифное регулирование.
Обновление, а порой и создание «с нуля» правил ВТО сейчас активно обсуждается в рамках переговорной работы по реформе Организации. Пока участники ВТО придерживаются различных взглядов на ключевые вызовы для многосторонней системы, на предпосылки и факторы, способствовавшие появлению и нарастанию имеющихся проблем. Однако большинство, включая Россию, сходятся в том, что реформа ВТО должна быть направлена на подавление рисков фрагментации мировой торговой системы, сохранение в нетронутом виде доказавших свою эффективность механизмов Организации, совершенствование того инструментария, который требует корректировки в новых геоэкономических реалиях, усиление ответственности за несоблюдение норм «торгового клуба», а также на формирование договоренностей, регулирующих новые сферы.
Российская сторона обозначает особую обеспокоенность односторонними ограничительными мерами, вводимыми под различными «легитимными» предлогами, вроде защиты национальной безопасности или климатической политики, но на самом деле имеющими очевидную экономическую подоплеку. Меры такого характера де-факто разрушают принципы недискриминации и равных условий конкуренции. Проявления нерыночного поведения – не на уровне торговых сделок, а на уровне новых национальных стратегий и правил, основанных на чрезмерном протекционизме, – представляют системную опасность для глобальной торговой системы.
Безусловно, обновление многостороннего регулирования – процесс небыстрый, способный растянуться на несколько лет и даже десятилетие. Поэтому не стоит рассчитывать, что наблюдаемые тенденции фрагментации мировой торговли, разделения стран на технологические блоки, роста протекционизма будут переломлены в краткосрочной перспективе. В условиях фрагментированной мировой торговой системы и невиданных темпов технологического развития в выигрыше окажутся те страны, которые сумеют застолбить за собой роль проводников новых технологических тенденций, уравновешивая собственные интересы и возможности в меняющихся геополитических реалиях. Остальные же рискуют оказаться на периферии мировой экономики.
Вместе с тем в среднесрочном и долгосрочном плане сохранение и развитие многосторонней системы должны оставаться стратегическим императивом для тех ее участников, чье экономическое будущее зависит от наличия предсказуемых правил игры в международных торговых отношениях – и Россия, безусловно, относится к таким государствам.
Вопрос в том, насколько оперативно и эффективно сама ВТО сможет адаптироваться и устранить заложенные еще в Уругвайском раунде несовершенства и справиться с ключевыми современными вызовами времени – изменением баланса сил в мировой торговле и повышением роли геополитического фактора в торговой политике.
Кто знает, возможно, тарифная политика Трампа станет триггером. Вашингтон уже использовал односторонние тарифы в качестве переговорного рычага. В 1971 году Р. Никсон ввел 10-процентную пошлину на весь импорт в США для того, чтобы получить односторонние преимущества от своих основных торговых партнеров – ЕЭС, Канады и Японии. В конечном счете это подтолкнуло американских партнеров к одному из значимых раундов многосторонних торговых переговоров – Токийскому. Этот раунд завершился в 1979 году распространением согласованных правил мировой торговли на нетарифное регулирование.
Обновление, а порой и создание «с нуля» правил ВТО сейчас активно обсуждается в рамках переговорной работы по реформе Организации. Пока участники ВТО придерживаются различных взглядов на ключевые вызовы для многосторонней системы, на предпосылки и факторы, способствовавшие появлению и нарастанию имеющихся проблем. Однако большинство, включая Россию, сходятся в том, что реформа ВТО должна быть направлена на подавление рисков фрагментации мировой торговой системы, сохранение в нетронутом виде доказавших свою эффективность механизмов Организации, совершенствование того инструментария, который требует корректировки в новых геоэкономических реалиях, усиление ответственности за несоблюдение норм «торгового клуба», а также на формирование договоренностей, регулирующих новые сферы.
Российская сторона обозначает особую обеспокоенность односторонними ограничительными мерами, вводимыми под различными «легитимными» предлогами, вроде защиты национальной безопасности или климатической политики, но на самом деле имеющими очевидную экономическую подоплеку. Меры такого характера де-факто разрушают принципы недискриминации и равных условий конкуренции. Проявления нерыночного поведения – не на уровне торговых сделок, а на уровне новых национальных стратегий и правил, основанных на чрезмерном протекционизме, – представляют системную опасность для глобальной торговой системы.
Безусловно, обновление многостороннего регулирования – процесс небыстрый, способный растянуться на несколько лет и даже десятилетие. Поэтому не стоит рассчитывать, что наблюдаемые тенденции фрагментации мировой торговли, разделения стран на технологические блоки, роста протекционизма будут переломлены в краткосрочной перспективе. В условиях фрагментированной мировой торговой системы и невиданных темпов технологического развития в выигрыше окажутся те страны, которые сумеют застолбить за собой роль проводников новых технологических тенденций, уравновешивая собственные интересы и возможности в меняющихся геополитических реалиях. Остальные же рискуют оказаться на периферии мировой экономики.
Вместе с тем в среднесрочном и долгосрочном плане сохранение и развитие многосторонней системы должны оставаться стратегическим императивом для тех ее участников, чье экономическое будущее зависит от наличия предсказуемых правил игры в международных торговых отношениях – и Россия, безусловно, относится к таким государствам.